Waarom hebben we een Eerste Kamer?

12 minuten leestijd

Waarom hebben we een Eerste Kamer?

Binnenland

Je leest nu

Waarom hebben we een Eerste Kamer?

    • Deel op

    • Gekopieerd
  • 42
  • 6023

De Eerste Kamer wordt doorgaans gezien als een licht stoffig instituut, waar bedaarde heren al te roekeloze plannen van ministers en Tweede Kamerleden afremmen. Toch is er discussie: senatoren worden niet direct gekozen, vertragen het invoeren van nieuwe wetten en stellen zich soms juist onverwacht hard op. Al 178 jaar (!) gaan er stemmen op om het hele instituut maar af te schaffen. Waarom hebben we nog steeds een Eerste Kamer?

Samengesteld door Sjoerd Huismans

Wat is de 'Dierentuin van de Koning'?

In 1815 roept Willem I zichzelf uit tot koning. Napoleon is verslagen en Willem wordt vorst van een land dat het huidige Nederland en België omvat: het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden. Hij besluit de volksvertegenwoordiging (ook wel parlement of Staten-Generaal genoemd), die dan pas één jaar bestaat, op te splitsen in twee Kamers. Dit gebeurt op verzoek van de Zuidelijke Nederlanden, die de adel meer macht willen geven in de volksvertegenwoordiging. De Noordelijke Nederlanden zien dat niet zitten – in Noord-Nederland is niet veel adel. Toch gaan ze uiteindelijk akkoord, zij het met een bredere definitie: de koning kiest de Eerste Kamerleden "uit hen die door diensten aan den Staat bewezen, door hunne geboorte of gegoedheid onder de aanzienlijksten van de lande behoren." Niet alleen geboorte kan dus een criterium zijn, maar ook of je goede dingen voor het land hebt gedaan.

Willem I zelf staat welwillend tegenover een Eerste Kamer (ook wel senaat genoemd): hij mag zelf de leden ervan aanwijzen. Voor de Koning een mooie gelegenheid om de Tweede Kamerleden een beetje in toom te houden. De Tweede Kamer wordt dan nog gekozen door de Provinciale Staten (afgevaardigden uit de provincies); een proces waarop de koning een stuk minder invloed heeft.

Sinds 1815 zijn er in Nederland twee Kamers. Kijk de hele uitzending op NPO.nl

De grote invloed van de koning op de Eerste Kamer leidt ertoe dat de Belgen het instituut gaan beschouwen als een ‘Ménagerie du roi’ (dierentuin van de Koning). De Zuidelijke Nederlanden zien al hun voorstellen stranden in de Eerste Kamer. In 1830 scheidt België zich af van Nederland, maar de Eerste Kamer wordt niet afgeschaft - ondanks de kritiek van politici als de anti-revolutionaireRadicale politieke groepen, stedelingen en boeren keerden zich eind 18e eeuw tegen de geestelijke en adellijke elites en ontketenden de Franse Revolutie (1789–1799). De waarden vrijheid, gelijkheid en broederschap namen de plaats in van de kerk en de aristocratie. Anti-revolutionairen zijn conservatieve gelovige politici die zich in de 19e eeuw tegen (veel van) de ideeën van de Franse Revolutie keren en vinden dat verandering geleidelijk moet komen. Groen van Prinsterer die de Eerste Kamer "een mislukte copie naar Engelsch model" noemt.

Deel alinea
Standbeeld van Thorbecke aan de Herengracht in Amsterdam.

Ook bij de Liberalen is de Eerste Kamer impopulair. De liberale politicus Thorbecke hervormt in 1848 de democratie. Tweede Kamerleden worden voortaan rechtstreeks gekozen door middel van ‘censuskiesrecht’Stemmen is voorbehouden aan personen die rijk genoeg zijn om minimaal een bepaald bedrag aan belastingen te betalen. In 1917 wordt het censuskiesrecht vervangen door het algemeen mannenkiesrecht, en mogen alle mannen (van boven de 25) dus stemmen. Vijf jaar later volgt het algemeen vrouwenkiesrecht. . De Eerste Kamer is volgens Thorbecke een instituut "zonder grond of doel" en moet worden afgeschaft. De Tweede Kamer ziet dat niet zitten en gaat evenmin akkoord met een rechtstreeks gekozen Eerste Kamer. Daarom komt er een compromis: de Eerste Kamer blijft en wordt voortaan door de Provinciale Staten gekozenWel blijft de Eerste Kamer nog dertig jaar lang alleen voor de allerrijksten toegankelijk. In 1887 wordt bepaald dat burgers die een hoog ambt hebben bekleed maar niet per se tot de hoogste inkomensgroep behoren - hoogleraren, officieren, rechters, oud-ministers, oud-Tweede Kamerleden - voortaan ook lid mogen worden. Vanaf 1917 worden alle beperkingen opgeheven en kunnen ook vrouwen worden verkozen. .

De 'getrapte' verkiezing van senatoren door de Provinciale Staten leidt tot rare situaties. Zo sturen bijna alle partijen de bekende gezichten uit de Tweede Kamer naar een verkiezingsdebat over de Eerste Kamer. 

"De Eerste Kamer is zonder grond en zonder doel."

Thorbecke, 1840

Wat mag de Eerste Kamer wel en niet?

In 1848 verdedigt minister van Justitie Donker Curtius de Eerste Kamer door te stellen dat haar taak "niet in het stichten van het goede, maar in het voorkomen van het kwade" ligt. Kamerleden moeten waken voor de ‘waan van de dag’ en ervoor zorgen dat al te radicale voorstellen van de – nu rechtstreeks verkozen Tweede Kamer – worden tegengehouden. De Eerste Kamer is geen Ménagerie du roi’ meer maar krijgt de bijnaam 'la chambre de réflexion' – een plek waar politieke voorkeuren even aan de kant worden geschoven en waar nog eens goed gekeken wordt of een door de Tweede Kamer aanvaard voorstel nu wel zo’n goed idee is.

Premier Mark Rutte in de Eerste Kamer tijdens de algemene politieke beschouwingen van 2016

Eerste Kamerleden mogen wetsvoorstellen, die al door de Tweede Kamerleden zijn aangenomen, dus aannemen dan wel verwerpen. In tegenstelling tot de Tweede Kamer heeft de Eerste Kamer echter geen recht van amendement: senatoren mogen wetsvoorstellen niet wijzigen. Ook heeft de Eerste Kamer geen recht van initiatief. Senatoren mogen dus ook geen nieuwe wetsvoorstellen indienen (de Tweede Kamer mag dit wel). Wél heeft de Eerste Kamer net als de Tweede Kamer vraagrecht en recht van interpellatie. Een minister die een wetsvoorstel indient moet dus mondelinge of schriftelijke vragen van senatoren beantwoorden. Ook kunnen Eerste Kamerleden, net als Tweede Kamerleden, moties indienen waarin ze hun mening over het beleid van een bepaalde minister naar voren brengen. De minister mag een aangenomen motie niet naast zich neerleggen.

In vergelijking met andere landen heeft de Eerste Kamer in Nederland veel macht. In veel landen mag de senaat geen wetten wegstemmen maar alleen kleine wijzigingen voorstellen. Dat de Eerste Kamer dat hier wel mag, werd door premier Rutte eens ‘een foutje van de geschiedenis’ genoemd.

Deel alinea

Hoe laat de Eerste Kamer zich gelden?

Rutte is niet de enige die zo over de Eerste Kamer denkt. Meestal doet de Eerste Kamer haar bijnaam van chambre de réflexion eer aan en leidt ze een onopvallend bestaan. Het normale beeld: terwijl Tweede Kamerleden over elkaar heen buitelen op jacht naar media-aandacht en elk komkommernieuwtje aangrijpen om de minister aan zijn of haar jas te trekken, discussiëren de vaak wat oudere senatoren in alle rust over de kwaliteit, wenselijkheid en haalbaarheid van voorstellen.

Een interview uit 2011 met toenmalig Kamervoorzitter René van der Linden (CDA).

Deel alinea

Soms trekt de regering een voorstel in na kritiek van de Eerste Kamer. Maar de senatoren laten het zelden op een kabinetscrisis aankomen als ze een voorstel niet zien zitten. Zo staat op de site van de Eerste Kamer te lezen:

"Overigens zwicht de Eerste Kamer op haar beurt - na afweging van voors en tegens - wel eens voor de druk van de regering. Die kan namelijk dreigen af te treden indien de Eerste Kamer een wetsvoorstel zou verwerpen. Meestal neemt de Eerste Kamer het voorstel dan toch maar aan. Ook wil de Eerste Kamer geen onnodige spanningen veroorzaken tussen de beoordeling en afhandeling in beide Kamers."

VVD-senator Wiegel schudt premier Kok en minister Peper (beiden PvdA) de hand kort voor hij als enige Eerste Kamerlid tegen een voorstel voor een correctief referendum stemt.

Maar het komt voor dat de Eerste Kamer op haar strepen gaat staan. Dat gebeurt bijvoorbeeld een aantal keer als senatoren wetsvoorstellen van de regering over bestuurlijke vernieuwing niet zien zitten. Tijdens de roemruchte ‘Nacht van Wiegel’ – in de nacht van 18 op 19 mei 1999 – zet VVD-senator Hans Wiegel de verhoudingen in het kabinet Paars IIEen coalitie van PvdA, VVD en D66 onder leiding van Wim Kok (PvdA) die regeert tussen 1998 en 2002. op scherp als hij een D66-wetsvoorstel voor een correctief referendumEen door de bevolking aangevraagd referendum (volksraadpleging) waarbij gestemd wordt over een al genomen besluit van het parlement. In het voorstel van D66 zou de regering verplicht zijn de uitslag te respecteren. om zeep helpt door als enige VVD’er tegen te stemmen. Dit zou leiden tot een stevige kabinetscrisis. Premier Kok biedt zelfs zijn ontslag aan, maar trekt dat later weer in na een geslaagde lijmpoging van informateurEen soort verkenner die, normaal gesproken na verkiezingen, de mogelijkheden onderzoekt voor de vorming van een kabinet. Herman Tjeenk Willink. Het kabinet besluit door te gaan en aan een nieuw referendumvoorstel te werken.

"Als een Eerste Kamerlid nooit een voorstel verwerpt, dan heb je die Eerste Kamer niet nodig. Ik denk dat het goed voor de regering en de Tweede Kamer is dat er een Eerste Kamer is, die onafhankelijk optreedt."

In 2012 wordt een vergelijkbaar voorstel voor een gekozen burgemeester ook weggestemd in de Eerste Kamer. De gekozen burgemeester is een van de kroonjuwelenDe belangrijkste opvattingen van een politieke partij die aan de basis van zijn bestaan liggen. van de partij en D66-minister Thom de Graaf (Bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijksrelaties) zet dan ook alles op alles om het voorstel erdoorheen te krijgen. De PvdA onder leiding van Ed van Thijn steekt daar een stokje voor. Dat leidt tot het aftreden van De Graaf en enorm gezichtsverlies voor D66.

D66-minister Thom de Graaf voor Bestuurlijke Vernieuwing streeft al jaren naar het instellen van een door het volk gekozen burgemeester. De Eerste Kamer beslist. 

"In de regel doet dit college niet vaak van zich spreken. Stemt zij echter tegen een belangrijk voorstel dat door de Tweede Kamer al is geaccepteerd, dan geeft dat steevast aanleiding tot een polemiek over de taak en positie van de Eerste Kamer." Dat schrijft Anne Bos, onderzoeker van het Montesquieu-instituutEen onderzoeksinstituut voor parlementaire geschiedenis naar aanleiding van het van tafel verdwijnen van de gekozen burgemeester. Juist als de Eerste Kamer zich luid en duidelijk laat horen, ontstaat er discussie, meent Bos. De indirect gekozen senatoren zouden zich niet te politiek moeten opstellen. Normaal gesproken heeft de Eerste Kamer "weinig politiek activisme in zijn institutionele genen zitten", schrijven hoogleraren staats- en bestuursrecht Geerten Boogaard en Wim Voermans in 2013 in een opiniestuk in De Volkskrant. "Senatoren trekken zich slechts één dag per week terug op het Binnenhof. Van oudsher houden ze zich liever afzijdig van de politieke waan van de dag en hun bevoegdheden staan er ook niet op afgesteld." 

Jurist Karsten Meijer betoogt in een reactie op het stuk juist dat een stevige rol van de Eerste Kamer onmisbaar is: "Het zorgt voor het broodnodige tegenspel dat hoort bij een gezonde democratie. Daarnaast dwingt het heroverwegen van regeerakkoorden de regering om voortschrijdend inzicht, de actualiteit en economische ontwikkelingen mee te nemen. Geen overbodige luxe in een weerbarstige wereld."

Het Kabinet Rutte II regeert met een minderheid in de Eerste Kamer en zoekt dus steun bij andere partijen. Maar senatoren van de oppositie stellen zich hard op.

Hebben senatoren last van belangenverstrengeling?

Het lidmaatschap van de Eerste Kamer is een deeltijdfunctie, die vaak gecombineerd wordt met andere werkzaamheden. Dat is een andere oorzaak van kritiek op senatoren: er zou belangenverstrengeling kunnen optreden. Een Eerste Kamerlid kan als politicus een besluit nemen waar hij in een andere functie zelf profijt van heeft. Om die schijn te voorkomen, treedt Hans Wiegel in 2000 bijvoorbeeld af als VVD-senator. De politicus is ook voorzitter van Zorgverzekeraars Nederland en claimt dat hij die functie niet optimaal kan uitvoeren door het lidmaatschap van de Eerste Kamer. 

CDA’er Elco Brinkman heeft ook veel nevenfuncties: de voorzitter van de Eerste Kamerfractie van de partij combineert het lidmaatschap bijvoorbeeld met invloedrijke posities in de bouw. Zo is hij tot 2013 voorzitter van belangenorganisaties van bouwondernemingen.

Een meerderheid in de Tweede Kamer verwijt de Eerste Kamer vertragingstactieken te gebruiken om een wetsvoorstel over inperken van nevenfuncties niet in stemming te willen brengen. 

Zelf verdedigt Brinkman dat als volgt: "Ik verdedig tot aan mijn dood de combinatie van al mijn functies. Ik ben bezig voor de bouw, de banken en de pensioenfondsen, om de boel weer op gang te krijgen. Om dat te doen, moet je goed weten hoe de discussie in Nederland wordt gevoerd."

Hans Wiegel - in principe is hij voor nevenfuncties zolang er geen belangen verstrengeld raken - voert in een interview (zie bovenstaande video ‘Wiegel blikt terug op de nacht van Wiegel’) een vergelijkbaar argument aan. "Eerste Kamerleden staan meer (dan leden van de Tweede Kamer, red.) met hun voeten in de samenleving, en niet alleen op het Binnenhof." Juist doordat ze het lidmaatschap van de Eerste Kamer combineren met andere maatschappelijke functies, zouden senatoren beter weten wat er speelt.

Deel alinea
"Ik verdedig tot aan mijn dood de combinatie van al mijn functies."

Elco Brinkman, o.a. fractievoorzitter in de Eerste Kamer voor het CDA

Wat is de toekomst van de Eerste Kamer?

Ook in de huidige opvattingen van politieke partijen over de Eerste Kamer komen deze argumenten terug. D66, GroenLinks, de SP en de PVV willen de senaat nog altijd afschaffen, maar zij hebben geen meerderheid. Af en toe komt er een onderzoek of kijkt een commissie naar wat er verbeterd en vernieuwd kan worden. Zo doet de Nationale ConventieEen adviescollege onder leiding van minister van Bestuurlijke Vernieuwing Pechtold dat ervoor moet zorgen dat de kloof tussen politiek en burger kleiner wordt. in 2006 een aantal voorstellen - waar niets mee wordt gedaan.

D66-leider Alexander Pechtold (hier aan het woord in de Eerste Kamer) leidt in 2006 een commissie die voorstelt de Eerste Kamer te vernieuwen.
Deel alinea

Politiek redacteur Eric Vrijsen schrijft in Elsevier: "In de genen van de Eerste Kamer zit iets conservatiefs. Het is een macht die vernieuwing dempt." Vooral op het gebied van bestuurlijke vernieuwing is dat het geval geweest, zoals de in dit venster aangehaalde voorbeelden (Nacht van Wiegel, gekozen burgemeester) bewijzen. En als het om bestuurlijke vernieuwing van de Eerste Kamer zelf gaat, zullen die conservatieve genen zich misschien nog wel meer laten gelden. 

Ook in 2014 komt er weer een groot onderzoek naar de toekomst van de Eerste Kamer. De resultaten? "Eén ding weet ik wel: het gaat heel lang duren allemaal," aldus politiek commentator Ron Fresen van de NOS in onderstaande video.

Eind 2014 komt er een 'zware commissie' die gaat kijken naar de toekomst van de Eerste en Tweede Kamer. 

In het kort:

  • Willem I roept zichzelf in 1815 uit tot koning en voert een tweekamerstelsel in. Dat gebeurt op aandringen van de Belgen, maar al snel beschouwen zij de Eerste Kamer als een 'dierentuin van de koning'.

  • In 1848 wordt de grondwet hervormd. De Eerste Kamer wordt voortaan via de Provinciale Staten gekozen.

  • De Eerste Kamer heeft minder bevoegdheden dan de Tweede Kamer, maar is machtig in vergelijking met andere landen. Zo mag de Eerste Kamer hier hele wetsvoorstellen in de prullenbak gooien. 

  • Dat gebeurt zelden: de Eerste Kamer is doorgaans een 'chambre de réflexion'. Als de Eerste Kamer, tóch zijn tanden laat zien, leidt dat altijd meteen tot discussie over het instituut zelf. 

  • Hervormingen kunnen, mede dankzij de vertragende werking van de Eerste Kamer zelf, lang duren.

Deel dit venster